Negativattest nach Zweckentfremdungssatzung: Voraussetzungen für die Umwandlung

Die letzten Mieter waren Studierende, die nächsten sollen Urlaubsgäste sein. Der Eigentümer pocht auf eine Gewerbegenehmigung von 1970 und 150.000 Euro Umbau. Doch die Genehmigungsfreiheit für die Umwandlung verlangt mehr: einen detaillierten Einzelnachweis aller Kosten.

Übersicht

Das Wichtigste im Überblick
Wann besteht Anspruch auf ein Negativattest nach ZES?
- Gleichbehandlung bei Attesten nicht verletzt
Redaktionelle Leitsätze
Was gilt als wesentlicher Bauaufwand bei der Umwandlung?
- Gericht verweigert pauschalen Abrechnungen die Anerkennung
Wann liegt Zweckentfremdung vor?
- Schutz des Eigentums versus Kommunalsatzung
- Urlaubsappartements verdrängen reguläre Mieter
Wie wird die subjektive Zweckbestimmung von Wohnraum geprüft?
- Die geschlossenen Mietverträge besiegeln den neuen Zweck
Verdrängt baurechtlicher Bestandsschutz das Zweckentfremdungsrecht?
Experten Kommentar
Häufig gestellte Fragen (FAQ)
Das vorliegende Urteil
- VG Freiburg (Breisgau) – Az.: 4 K 1852/24 – Urteil vom 20.02.2025

Studenten in einer Loft-WG mit sichtbaren Küchenanschlüssen und einem Mietvertrag auf dem Tisch. — Die tatsächliche Nutzung als studentischer Wohnraum begründet laut Gericht den Schutz vor einer Zweckentfremdung in Gewerbeflächen. Symbolfoto: KI

Zum vorliegenden Urteilstext springen: 4 K 1852/24

Das Wichtigste im Überblick

Gericht weist Klage ab: Die Räume gelten als Wohnraum, ein Negativattest gibt es nicht.

Das Gericht sah die Räume nach Umbau und Vermietung als Wohnraum.
Der Kläger wollte wieder Gewerbe oder Ferienwohnungen; das löst Zweckentfremdung aus.
Seine Kosten reichten nicht als Nachweis für genehmigungsfreien Bauaufwand.
Die Satzung verletzt nach Ansicht des Gerichts weder Eigentum noch Bestimmtheit.

Gericht: Verwaltungsgericht Freiburg (Breisgau)
Datum: 20.02.2025
Aktenzeichen: 4 K 1852/24
Verfahren: Klage abgewiesen
Rechtsbereiche: Zweckentfremdungsrecht, Verwaltungsrecht, Eigentumsrecht
Relevant für: Eigentümer, Vermieter, Kommunen bei Zweckentfremdung von Wohnraum

Wann besteht Anspruch auf ein Negativattest nach ZES?

Gemäß § 10 der geltenden Zweckentfremdungssatzung (ZES) entsteht ein gebundener Anspruch auf ein sogenanntes Negativattest, sobald eine Fläche rechtlich nicht als Wohnraum einzustufen ist oder durch ein Vorhaben gar keine Zweckentfremdung droht. Ein solcher Rechtsanspruch greift ebenfalls, wenn eine geplante Maßnahme nach § 5 Abs. 3 ZES ohnehin komplett genehmigungsfrei bleibt. Das Attest bescheinigt letztlich lediglich die Genehmigungsfreiheit einer ganz konkreten Baumaßnahme. Es befreit das gesamte Gebäude jedoch nicht pauschal und für alle Zukunft vom Anwendungsbereich der Satzung.

Die Zweckentfremdungssatzung (ZES) ist eine kommunale Regelung, die verhindern soll, dass Wohnraum für andere Zwecke – wie Ferienwohnungen oder Gewerbe – genutzt wird. Sie schützt damit den Bestand an Wohnungen, der in vielen Städten knapp ist. Ohne eine solche Satzung könnten Eigentümer Wohnungen einfach in lukrativere Nutzungen umwandeln, was den Wohnungsmarkt weiter belasten würde.

Ein Negativattest ist hier ein behördliches Dokument, das bestätigt, dass für eine bestimmte Baumaßnahme keine Genehmigung nach der Zweckentfremdungssatzung (ZES) erforderlich ist. Das bedeutet konkret: Es bescheinigt nur, dass die geplante Nutzung oder der Umbau nicht gegen die Regeln zum Schutz von Wohnraum verstößt – aber es gilt nicht für zukünftige Änderungen oder andere Teile des Gebäudes.

Mit diesen strikten behördlichen Vorgaben konfrontiert, scheiterte ein Immobilienbesitzer vor dem Verwaltungsgericht Freiburg mit seiner Klage auf Erteilung eines solchen Bescheids (Az. 4 K 1852/24). Der Eigentümer eines Rückgebäudes hatte am 22. September 2023 das Dokument beantragt, weil er seine bisherigen Mieträume in Ferienwohnungen umwandeln oder kurzum durch einen geplanten Neubau moderne Urlaubsappartements auf dem Grundstück errichten wollte. Zuvor hatte er im Jahr 2020 bereits eine Zweckentfremdungsgenehmigung beantragt, die ihm im Sommer 2023 unter strengen Auflagen erteilt wurde und nach einem Rechtsmittelverzicht bestandskräftig war. Dennoch stellte er den Antrag auf Feststellung der völligen Genehmigungsfreiheit. Die Stadtverwaltung lehnte das Verlangen durch einen Bescheid vom 4. Dezember 2023 vollumfänglich ab, da sie von einer genehmigungspflichtigen Zweckentfremdung von Wohnraum ausging.

Bestandskräftig bedeutet, dass ein behördlicher Bescheid nicht mehr mit Rechtsmitteln angegriffen werden kann – entweder weil die Frist dafür abgelaufen ist oder weil der Betroffene, wie hier, ausdrücklich darauf verzichtet hat. Die Entscheidung ist damit rechtlich verbindlich und muss umgesetzt werden.

Ein Rechtsmittelverzicht bedeutet, dass der Eigentümer auf die Möglichkeit verzichtet hat, gegen die erteilte Genehmigung noch einmal rechtlich vorzugehen. Das macht die Entscheidung der Behörde endgültig – sie kann nicht mehr angefochten werden. In diesem Fall konnte der Eigentümer also nicht mehr gegen die Auflagen der Genehmigung vorgehen, selbst wenn er sie für ungerecht hielt.

Gleichbehandlung bei Attesten nicht verletzt

Der Kläger warf der Verwaltung vor, ihn schlechter zu behandeln als andere Bauherren, die erst nach dem Stichtag im Jahr 2014 neuen Wohnraum geschaffen hatten und sich vor einer späteren Rückumwandlung unkompliziert ein solches Attest sichern konnten. Das Gericht ordnete das am 20. Februar 2025 gefällte Urteil jedoch trennscharf ein. Da das Dokument nur das Fehlen einer konkreten Genehmigungspflicht bestätigt, gewährt es keine generelle Freiheit für beliebig entgegengesetzte Nutzungsänderungen in der Zukunft. Weil keine Genehmigungsfreiheit vorlag, wies das Verwaltungsgericht die Klage bei voller Kostenlast für den Eigentümer ab.

Die Chance, das Eigentum auf jede beliebige Weise und maximal auszunutzen, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt. Nachdem ein Eigentümer von Wohnraum weiterhin eine Rendite in Höhe der vertraglichen Miete, der Kostenmiete oder der ortsüblichen Vergleichsmiete erzielen kann, wird durch das Zweckentfremdungsverbot dem Grunde nach nur die Möglichkeit des Verfügungsberechtigten aufgehoben, jede sich bietende Chance zu einer günstigeren Verwertung seines Eigentums sofort und maximal auszunutzen. – so das Verwaltungsgericht Freiburg

Redaktionelle Leitsätze

Die rechtliche Umwidmung einer Gewerbefläche zu Wohnraum erfolgt durch nach außen erkennbares schlüssiges Handeln, wie bauliche Anpassungen und die anschließende kontinuierliche Vermietung zu Wohnzwecken. Ein rein innerlicher, nicht manifestierter Vorbehalt des Eigentümers, die Räume später wieder gewerblich zu nutzen, hindert die Entstehung von geschütztem Wohnraum rechtlich nicht.
Eine historische Baugenehmigung für eine gewerbliche Nutzung vermittelt keinen dauerhaften baurechtlichen Bestandsschutz gegenüber einem später in Kraft tretenden kommunalen Zweckentfremdungsverbot, wenn die genehmigte gewerbliche Nutzung zwischenzeitlich vollständig aufgegeben und de facto durch Wohnraum ersetzt wurde.
Ein zweckentfremdungsrechtliches Negativattest bestätigt ausschließlich die Genehmigungsfreiheit für die konkret beantragte bauliche oder nutzungsändernde Maßnahme. Es befreit das betreffende Objekt weder pauschal noch für die Zukunft vom rechtlichen Anwendungsbereich der Satzung.

Infografik: Ein sechsstufiger Zeitstrahl zeigt, dass einmal durch Umbau und Vermietung geschaffener Wohnraum rechtlich bestehen bleibt und ein Negativattest für eine spätere gewerbliche Rückumwandlung ohne Nachweis wesentlichen Bauaufwands scheitert. — Wohnraum einmal erkannt, Anspruch oft weg

Was gilt als wesentlicher Bauaufwand bei der Umwandlung?

Nach § 5 Abs. 3 ZES bleibt eine Rückumwandlung in Gewerbeflächen genehmigungsfrei, falls der heutige Wohnraum erst nach dem 31. Mai 1990 unter einem wesentlichen Bauaufwand aus ehemals gewerblich genutzten Flächen entstanden ist. Juristisch gilt ein Bauaufwand erst dann als wesentlich, wenn er ungefähr ein Drittel der Baukosten für die Errichtung einer vergleichbaren Neubauwohnung erreicht. In die Summe fließen ausschließlich Aufwendungen ein, die zwingend für die Herstellung einer menschenwürdigen und gesunden Mindestausstattung erforderlich sind. Reine Modernisierungsprogramme, luxuriöse Zusatzausstattungen, allgemeine Instandsetzungsarbeiten sowie Baunebenkosten oder Planungsleistungen von Architekten dürfen für die Ermittlung nicht angerechnet werden.

Die Baukosten für eine vergleichbare Neubauwohnung sind hier ein Maßstab, um zu bestimmen, ob der Aufwand für die Umwandlung von Gewerbe- zu Wohnraum ausreichend hoch war. Die Behörde vergleicht also, was es heute kosten würde, eine ähnliche Wohnung neu zu bauen – und prüft, ob die damaligen Investitionen mindestens ein Drittel davon betragen haben.

Der wesentliche Bauaufwand ist hier eine rechtliche Hürde, die sicherstellen soll, dass nur solche Umbauten von der Genehmigungspflicht befreit werden, die tatsächlich einen erheblichen Aufwand erfordert haben. Das soll verhindern, dass einfache Modernisierungen oder kosmetische Änderungen als Grund für eine Genehmigungsfreiheit genutzt werden.

Wie akribisch die Gerichte diesen geforderten Nachweis prüfen, erlebte der Eigentümer bei dem Versuch, seine frühen Investitionen geltend zu machen. Er bezifferte die eigenen Ausgaben für weitreichende Umbauten am Gebäude in den Jahren 2010 und 2011 zunächst auf exakt 94.772,06 Euro. Um die Genehmigungsfreiheit zu rechtfertigen, reichte er diverse Rechnungen, schriftliche Stellungnahmen von früheren gewerblichen Mietern sowie dem damaligen Hausverwalter und später noch eine durch einen Architekten erstellte Kostenschätzung über stolze 125.902 Euro ein.

Gericht verweigert pauschalen Abrechnungen die Anerkennung

Das Verwaltungsgericht stufte diese finanziellen Nachweise als nicht ansatzweise substantiiert ein. Die eingereichten Baurechnungen waren überwiegend zu pauschal verfasst und bündelten unzulässige Posten wie schlichte Architektenleistungen oder Modernisierungselemente weit jenseits der erforderlichen Mindestausstattung. Die betroffene Behörde hatte für das Erreichen des wesentlichen Bauaufwands einen Grenzwert von rund 73.000 Euro kalkuliert. Weil der Hausbesitzer nicht detailliert nachweisen konnte, dass seine rein anerkennungsfähigen Kosten diese errechnete Schwelle passierten, galten die strengen Voraussetzungen der Ausnahmeregelung als nicht erfüllt.

Substantiiert bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die eingereichten Unterlagen so detailliert und nachvollziehbar sein müssen, dass das Gericht oder die Behörde genau prüfen kann, welche Kosten tatsächlich für die notwendige Mindestausstattung angefallen sind. Pauschale Rechnungen, die mehrere Posten zusammenfassen, reichen dafür nicht aus.

Der tatsächliche Beginn einer anderen Nutzung, die außerhalb der Variationsbreite der bisherigen Nutzungsart liegt und die erkennbar nicht nur vorübergehend ausgeübt werden soll, unterbricht den Zusammenhang und lässt den Bestandsschutz, der lediglich die Fortsetzung der bisherigen, einmal rechtmäßig ausgeübten Nutzung gewährleisten soll, entfallen. – so das Verwaltungsgericht Freiburg

Achtung Falle: Pauschale Rechnungen genügen nicht

Um die Genehmigungsfreiheit für eine Rückumwandlung nach § 5 Abs. 3 ZES zu erreichen, müssen Sie die früheren Baukosten detailliert aufschlüsseln. Anrechenbar sind nur zwingende Aufwendungen für eine menschenwürdige Mindestausstattung (z. B. Wasser- und Stromanschlüsse, Heizung, einfache Sanitärobjekte, grundlegende Küchenanschlüsse). Architektenhonorare, Planungskosten, reine Modernisierungs- oder Luxusmaßnahmen sowie allgemeine Instandhaltungen scheiden von vornherein aus. Reichen Sie nur pauschale Gesamtbeträge ein, fehlt dem Gericht – wie im Urteilsfall – die Substanz für eine positive Entscheidung.

Wann liegt Zweckentfremdung vor?

Eine klassische Zweckentfremdung liegt nach § 4 Abs. 1 ZES immer dann vor, wenn intakter Wohnraum anderen als Wohnzwecken zugeführt oder baulich derart modifiziert beziehungsweise beseitigt wird, dass er sich für klassische Wohnzwecke schlicht nicht mehr eignet. Die volle materielle Beweislast dafür, dass eine zulässige Ausnahme von dieser Genehmigungspflicht greift, trägt bei Streitigkeiten unweigerlich der verfügungsberechtigte Eigentümer. Persönliche oder existenzielle Notlagen können zwar im Einzelfall eine erteilte formelle Genehmigung rechtfertigen. Diese schutzwürdigen privaten Interessen begründen jedoch niemals einen gesetzlichen Anspruch auf die reine Erteilung eines Negativattests.

Die materielle Beweislast liegt beim Eigentümer: Das bedeutet, dass nicht die Behörde nachweisen muss, dass eine Zweckentfremdung vorliegt, sondern der Eigentümer beweisen muss, dass seine geplante Nutzung ausnahmsweise erlaubt ist. Gelingt ihm das nicht, geht das zu seinen Lasten – die Behörde kann die Nutzung dann untersagen.

Trotz der ablehnenden Haltung der Verwaltung versuchte der Kläger mit einer weitreichenden Argumentation, die strengen Hürden der Satzung anzufechten. Er rügte in dem Klageverfahren eine angebliche Verfassungswidrigkeit der kommunalen Zweckentfremdungssatzung und attestierte dem Begriff des „wesentlichen Bauaufwands“ eine unzulässige Unbestimmtheit. Zugleich forderte er, dass ihm bei einer drohenden wirtschaftlichen Existenzgefährdung ohnehin eine Zulassung hätte zugesprochen werden müssen – erst recht, da seine Räume nach eigener Einschätzung nicht als erhaltungswürdiger Wohnraum zu werten waren.

Schutz des Eigentums versus Kommunalsatzung

Die Richter verwarfen den Einwand einer Grundrechtsverletzung rasch. Das strikte Zweckentfremdungsverbot fungiert als verfassungsrechtlich völlig zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentumsurteils aus Artikel 14 des Grundgesetzes. Eine finanzielle Entschädigungspflicht durch den Staat entsteht in solchen Konstellationen nicht, da die Garantie des Eigentums keinen Schutz für die jeweils profitabelste Verwertungsform eines Gebäudes bietet. Auch spezielle Übergangsregelungen sah das Gericht als entbehrlich an, weil das Verbot zielgerichtet künftige Umnutzungen bremst und somit keine verbotene Rückwirkung entfaltet.

Eine Inhalts- und Schrankenbestimmung ist ein gesetzliches Regelwerk, das die Nutzung von Eigentum im öffentlichen Interesse einschränkt – hier zum Schutz des Wohnungsmarktes. Das Grundgesetz erlaubt solche Einschränkungen, solange sie verhältnismäßig sind und nicht das Eigentum als solches entziehen. Eine Entschädigung gibt es dafür in der Regel nicht.

Urlaubsappartements verdrängen reguläre Mieter

Da rechtliche Termini durch vorherige Interpretationen und Gerichtsentscheidungen ausreichend konkretisiert sind, hob die Kammer auch den Vorwurf der Unbestimmtheit auf. Die Tatsache, dass ein Begriff juristisch ausgelegt werden muss, macht ein Gesetz nicht angreifbar. Da der geplante Umbau der Flächen in Feriendomizile objektiv eine Zweckentfremdung darstellte und besondere Härteregelungen nach § 5 Abs. 1 und 2 ZES rechtlich nur einer konkreten Antragslage auf Genehmigung nützen könnten, schmetterten die Richter die Klage auf Feststellung eines reinen Attests unwiderruflich ab.

Rechtliche Termini sind Fachbegriffe, die durch Gesetze, Gerichtsurteile oder behördliche Praxis eine feste Bedeutung erhalten haben. Dass ein Begriff ausgelegt werden muss, ist normal – es bedeutet nicht, dass das Gesetz unklar oder ungültig ist. Gerichte entscheiden dann, wie der Begriff in einem konkreten Fall zu verstehen ist.

Wie wird die subjektive Zweckbestimmung von Wohnraum geprüft?

Damit bestimmte Flächen juristisch überhaupt als geschützter Wohnraum im Sinne der Zweckentfremdungssatzung gelten, müssen die Zimmer objektiv zum Wohnen geeignet sein und subjektiv für genau diesen Zweck bestimmt werden. Eine wirksame Veränderung dieser inneren Zweckbestimmung erfordert zwingend ein nach außen hin sichtbar erkennbares und eindeutig schlüssiges Handeln. Ein rein innerlich gehegter Vorbehalt eines Eigentümers, die vermieteten Flächen in ferner Zukunft wieder für geschäftliche Vorhaben aktivieren zu wollen, bleibt für die rechtliche Begutachtung absolut bedeutungslos.

Die subjektive Zweckbestimmung bezieht sich darauf, wofür ein Eigentümer seine Räume tatsächlich nutzen will – also ob er sie als Wohnraum vermietet oder gewerblich nutzt. Entscheidend ist nicht, was er innerlich plant, sondern was er nach außen hin erkennbar macht, zum Beispiel durch Mietverträge oder Umbauten.

Die jahrelange praktische Nutzung der Freiburger Liegenschaft entzog dem Eigentümer in diesem Punkt sämtliche Argumente. Nach dem langwierigen Sanierungsprozess in den Jahren 2010 und 2011 hatte er seine neu zugeschnittenen Einheiten stetig an studentische Wohngemeinschaften vergeben.

Die geschlossenen Mietverträge besiegeln den neuen Zweck

Weil der Eigentümer im Jahr 2011 passende Küchenanschlüsse sowie moderne sanitäre Anlagen installieren ließ, zweifelte das Gericht keine Sekunde an der objektiven Wohnnutzungseignung der Etagen. Zeitgleich stufte das Gremium die Unterschriften unter jahrelange Mietverträge mit WG-Bewohnern als nach außen manifestierte Umnutzung der alten Gewerbeareale zu standardisiertem Wohnraum ein. Der Vermieter wehrte sich energisch dagegen: Er habe die Verträge nur notgedrungen gezeichnet, um dem teuren Leerstand nach dem Absprung gewerblicher Interessenten vorübergehend zu entgehen. Diesen permanenten Verweis auf einen ungebrochenen gewerblichen Willen werteten die Richter jedoch als völlig irrelevanten inneren Vorbehalt, der nach Jahren der kontinuierlichen Wohnnutzung die erfolgte gesetzliche Umwidmung nicht wieder auflösen konnte.

Nach außen manifestierte Umnutzung bedeutet, dass die Änderung der Nutzung für jeden erkennbar sein muss – etwa durch Mietverträge, Umbauten oder andere sichtbare Maßnahmen. Ein bloßer innerer Wille, die Räume später wieder gewerblich zu nutzen, reicht nicht aus, wenn die Nutzung über Jahre hinweg anders aussieht.

Verdrängt baurechtlicher Bestandsschutz das Zweckentfremdungsrecht?

Eine historische Baugenehmigung, die beim Bau eines Objekts ehemals ausschließlich eine gewerbliche Verwertung erlaubte, entfaltet keinerlei Blockadewirkung gegenüber aktuellen Regelungen zum Zweckentfremdungsrecht. Ein rechtmäßiger baurechtlicher Bestandsschutz sichert immer nur exakt diejenige Nutzung ab, die formal genehmigt wurde und aktuell ausgeübt wird – er erlischt endgültig, wenn diese Nutzung ersatzlos aufgegeben wird. Auch das seinerzeit erteilte gemeindliche Einvernehmen während des Genehmigungsverfahrens entpuppt sich als bloßer behördeninterner Vorgang, der keinerlei schützende Außenwirkung für das viel später in Kraft tretende Wohnraumrecht auslöst.

Gemeindliches Einvernehmen ist eine behördeninterne Zustimmung, die im Baugenehmigungsverfahren eingeholt wird. Es hat aber keine dauerhafte Wirkung: Wenn später neue Gesetze – wie die Zweckentfremdungssatzung – in Kraft treten, kann sich der Eigentümer nicht mehr darauf berufen, dass die Gemeinde damals zugestimmt hat.

Baurechtlicher Bestandsschutz schützt eine einmal genehmigte Nutzung vor späteren Änderungen der Rechtslage – aber nur, solange diese Nutzung auch tatsächlich weiter ausgeübt wird. Wird die Nutzung aufgegeben oder geändert, erlischt der Schutz. Das bedeutet: Wer Wohnraum schafft, kann sich später nicht mehr auf eine alte Gewerbegenehmigung berufen.

Entgegen dieser klaren Grenze zwischen den Fachgebieten baute der Kläger sein Vorhaben maßgeblich auf den historischen Fakten des Grundstücks auf. Er reichte im Verfahren eine alte amtliche Baugenehmigung vom 14. Mai 1954 ein. Die Akten wiesen für das betreffende Gebäude unmissverständlich eine gewerbliche Zweckbestimmung aus. Nach der Auffassung des Mannes binde das durch die alte Genehmigung geäußerte gemeindliche Einvernehmen die Kommune bis zum heutigen Tage dauerhaft an eine Erlaubnis für Gewerbe in den strittigen Etagen des Rückgebäudes.

Bestandsschutz durch Wohnungsbau verloren

Der Versuch, den Bescheid aus der Nachkriegszeit als universellen Schutzschild zu nutzen, verfing beim Verwaltungsgericht nicht im Geringsten. Weil die Einheiten zu studentischen WGs umfunktioniert wurden und die Geschäftsvermietung ausblieb, löste sich der ehemalige Bestandsschutz der fünfziger Jahre schlichtweg in Luft auf. Durch den vollzogenen Umbau und die anschließend bewiesene Wohnnutzung ab 2011 war das alte Privileg endgültig erloschen und das Grundstück unterwarf sich vollumfänglich der kommunalen Zweckentfremdungssatzung.

Was bedeutet das Urteil für Eigentümer?

Das Urteil des VG Freiburg ist zwar nicht höchstrichterlich, zeigt aber die strenge Linie vieler Verwaltungsgerichte bei Negativattesten nach Zweckentfremdungssatzungen. Die Entscheidung macht deutlich: Ein Negativattest erhalten Sie nur, wenn Ihre Maßnahme tatsächlich keiner Genehmigung bedarf – etwa weil Sie eine Rückumwandlung nach § 5 Abs. 3 ZES mit detailliert belegtem wesentlichem Bauaufwand vornehmen oder Ihre Flächen rechtlich gar nicht als Wohnraum gelten.

Wenn Sie derzeit Wohnraum in Ferienappartements oder andere Gewerbeformen umnutzen wollen, stellen Sie einen Antrag auf Zweckentfremdungsgenehmigung – nicht auf ein Negativattest. Berufen Sie sich nicht auf alte Baugenehmigungen oder vage Absichtserklärungen. Entscheidend ist die tatsächliche Nutzung: Sobald Sie Flächen über Jahre als Wohnraum vermietet haben, unterliegen sie dem Zweckentfremdungsrecht und die Berufung auf historische Gewerbegenehmigungen geht ins Leere. Sammeln Sie von Anfang an lückenlose, aufschlüsselbare Nachweise über alle Baukosten, die zwingend für die Herstellung der Mindestausstattung erforderlich waren – pauschale Summen genügen vor Gericht nicht.

Vorhaben rechtssicher umsetzen?

Ob ein genehmigungsfreies Negativattest ausreicht oder doch eine genehmigungspflichtige Zweckentfremdung vorliegt, hängt von vielen Details ab. Unsere Rechtsanwälte prüfen Ihr konkretes Nutzungsvorhaben und helfen Ihnen, die erforderlichen Kostennachweise so aufzuschlüsseln, dass sie vor dem Verwaltungsgericht Bestand haben.

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Experten Kommentar

Hier droht eine folgenschwere Fehleinschätzung: Viele Eigentümer vermieten leerstehende Gewerbeflächen vorübergehend an Wohnungsmieter, um laufende Kosten zu decken. Damit schaffen sie schleichend gesetzlich geschützten Wohnraum, aus dem sie später rechtlich nie wieder herauskommen. Die Behörden nutzen diese gelebte Realität im Streitfall eiskalt aus, um lukrative Umnutzungen dauerhaft zu blockieren.

Ich rate dazu, bei jeder wertsteigernden Umbaumaßnahme von Tag eins an ein separates Bau-Audit für die Buchhaltung einzurichten. Wer Belege und Rechnungen nicht penibel nach förderfähigen Gewerken trennt, verliert im späteren Prozess garantiert. Ein pauschales Handwerker-Angebot begräbt vor Gericht jegliche Chance auf ein rettendes Negativattest.

Häufig gestellte Fragen (FAQ)

Habe ich Anspruch auf ein Negativattest, wenn ich Wohnraum in Ferienwohnungen umwandeln will?

Nein, ein Negativattest gibt es dafür in der Regel nicht. Wer Wohnraum in Ferienwohnungen umwandeln will, braucht grundsätzlich eine Zweckentfremdungsgenehmigung und kann sich nicht die pauschale Genehmigungsfreiheit bescheinigen lassen.

Ein Negativattest nach § 10 ZES kommt nur in Betracht, wenn die Fläche rechtlich gar kein Wohnraum ist oder die konkrete Maßnahme nach § 5 Abs. 3 ZES ohnehin keine Zweckentfremdung auslöst. Die Umwandlung von Mietwohnraum in Ferienwohnungen ist gerade das Gegenteil, weil die Räume dann nicht mehr dauerhaft zu Wohnzwecken dienen, sondern kurzfristig an wechselnde Gäste vermietet werden. Genau deshalb liegt typischerweise eine genehmigungspflichtige Zweckentfremdung vor. Das Attest bestätigt außerdem nur die Genehmigungsfreiheit einer ganz bestimmten Maßnahme, nicht die freie Verfügbarkeit des gesamten Gebäudes für jede künftige Nutzung.

Eine Ausnahme kann nur dann bestehen, wenn die Räume schon rechtlich keinen Wohnraum darstellen, etwa weil die Wohnnutzung längst wirksam aufgegeben wurde oder baurechtlich etwas anderes vorliegt. Solche Fälle sind aber selten und müssen sauber belegt werden; für die bloße Umwandlung in Ferienappartements genügt das regelmäßig nicht.

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Wann gilt eine Rückumwandlung in Gewerberaum als genehmigungsfrei nach der Satzung?

Genehmigungsfrei ist die Rückumwandlung nur unter engen Voraussetzungen. Nach § 5 Abs. 3 ZES gilt die Ausnahme nur, wenn der heutige Wohnraum erst nach dem 31. Mai 1990 aus ehemals gewerblich genutzten Flächen unter wesentlichem Bauaufwand entstanden ist.

Der wesentliche Bauaufwand ist dabei kein beliebiger Umbau, sondern ein erheblicher Investitionsaufwand, der ungefähr ein Drittel der Kosten einer vergleichbaren Neubauwohnung erreicht. Maßgeblich sind nur solche Kosten, die für die Herstellung einer wohnungstauglichen Mindestausstattung notwendig waren; reine Modernisierung, Luxusausstattung oder bloße Instandhaltung zählen nicht mit. Wer die frühere Investition nicht durch Unterlagen belegen kann, bleibt deshalb genehmigungspflichtig, auch wenn das Gebäude früher einmal gewerblich genutzt wurde.

Eine pauschale Berufung auf alte Gewerbeflächen reicht nicht aus, weil die Satzung auf den konkreten Umbau der heutigen Wohnung abstellt. Entscheidend sind daher die damaligen Umbauunterlagen und ein nachvollziehbarer Kostenvergleich mit einer vergleichbaren Neubauwohnung. Nur wenn diese Schwelle nachvollziehbar erreicht wird, entfällt die Genehmigungspflicht für die Rückumwandlung.

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Welche Kosten kann ich beim wesentlichen Bauaufwand tatsächlich anrechnen lassen?

Anrechenbar sind nur die zwingenden Kosten für die Herstellung einer menschenwürdigen Mindestausstattung. Dazu zählen nur Ausgaben, ohne die der frühere Gewerberaum nicht überhaupt als einfacher Wohnraum nutzbar geworden wäre.

Maßgeblich ist nicht, was Sie insgesamt für den Umbau bezahlt haben, sondern nur der Teil, der die grundlegende Wohnfunktion erst ermöglicht hat. Deshalb können technische Grundausstattungen wie notwendige Anschlüsse, Heizung oder einfache Sanitäranlagen zählen, wenn sie für die Nutzung als Wohnung unverzichtbar waren. Nicht anrechenbar sind dagegen Architektenhonorare, Planungskosten, reine Modernisierung, Luxusausstattung und normale Instandhaltung, weil sie die Mindestausstattung nicht erst herstellen, sondern nur verbessern oder begleiten. Auch pauschale Sanierungspakete müssen Sie aufteilen, damit nur der anrechenbare Kern übrig bleibt.

In der Praxis sollten Sie jede Rechnung einzeln prüfen und nur die Positionen übernehmen, die unmittelbar der notwendigen Wohnnutzung dienen. Sobald eine Maßnahme lediglich Komfort, Optik oder Werterhalt betrifft, bleibt sie außer Ansatz.

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Wie weise ich den wesentlichen Bauaufwand für ein Negativattest rechtssicher nach?

Rechtssicher ist nur ein detaillierter Einzelnachweis, der jede anrechenbare Bauposition getrennt, nachvollziehbar und mit belastbaren Unterlagen belegt. Pauschale Rechnungen oder bloße Gesamtsummen reichen für ein Negativattest regelmäßig nicht aus, weil die Behörde sonst die Schwelle des wesentlichen Bauaufwands nicht prüfen kann.

Der wesentliche Bauaufwand nach § 5 Abs. 3 ZES muss sich auf die zwingend erforderlichen Kosten für eine menschenwürdige und gesunde Mindestausstattung beziehen. Deshalb müssen Sie aus den Unterlagen klar erkennen lassen, welche Arbeiten tatsächlich anrechenbar sind und welche nur Modernisierung, Planung oder Komfort betreffen. Rechnungen, Angebote, Bauabrechnungen und gegebenenfalls Fotos oder Bautagebücher sollten so zusammenpassen, dass jede Position einer konkreten Leistung zugeordnet werden kann. Nur so ist nachvollziehbar, ob der Aufwand die erforderliche Größenordnung erreicht.

Praktisch hilfreich ist eine geordnete Aufstellung, in der jede Rechnung einer bestimmten, anrechenbaren Bauleistung zugeordnet wird. Fehlt diese Trennschärfe, bleibt unklar, ob unzulässige Posten enthalten sind, und der Nachweis scheitert trotz hoher Gesamtkosten.

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Verliere ich meinen Anspruch, wenn frühere Wohnnutzung den Bestandsschutz ausgelöst hat?

Ja, der alte Bestandsschutz kann verloren gehen, wenn die frühere Nutzung aufgegeben und durch Wohnnutzung ersetzt wurde. Eine historische Genehmigung schützt nur die konkret genehmigte und tatsächlich fortgeführte Nutzung, nicht jede spätere Verwendung des Gebäudes.

Baurechtlicher Bestandsschutz wirkt nur so lange, wie die geschützte Nutzung in ihrem Kern unverändert fortbesteht. Wird eine ehemals gewerbliche Fläche später über Jahre als Wohnraum genutzt, liegt darin regelmäßig eine neue tatsächliche Zweckbestimmung, die den alten Schutz verdrängt. Dann kann sich der Eigentümer nicht mehr auf die frühere Gewerbegenehmigung berufen, weil das Zweckentfremdungsrecht an die aktuelle Nutzung anknüpft. Entscheidend ist daher nicht nur, was früher einmal genehmigt war, sondern was heute tatsächlich im Objekt geschieht.

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Hinweis/Disclaimer: Teile der Inhalte dieses Beitrags, einschließlich der FAQ, wurden unter Einsatz von Systemen künstlicher Intelligenz erstellt oder überarbeitet und anschließend redaktionell geprüft. Die bereitgestellten Informationen dienen ausschließlich der allgemeinen unverbindlichen Information und stellen keine Rechtsberatung im Einzelfall dar und können eine solche auch nicht ersetzen. Trotz sorgfältiger Bearbeitung kann keine Gewähr für Richtigkeit, Vollständigkeit und Aktualität übernommen werden. Die Nutzung der Informationen erfolgt auf eigene Verantwortung; eine Haftung wird im gesetzlich zulässigen Umfang ausgeschlossen.

Wenn Sie einen ähnlichen Fall haben und konkrete Fragen oder Anliegen klären möchten, kontaktieren Sie uns bitte für eine individuelle Prüfung Ihrer Situation und der aktuellen Rechtslage.

Das vorliegende Urteil

VG Freiburg (Breisgau) – Az.: 4 K 1852/24 – Urteil vom 20.02.2025

* Der vollständige Urteilstext wurde ausgeblendet, um die Lesbarkeit dieses Artikels zu verbessern. Klicken Sie auf den folgenden Link, um den vollständigen Text einzublenden.

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Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Erteilung eines zweckentfremdungsrechtlichen Negativattests.

Der Kläger ist Eigentümer der im Rückgebäude des Anwesens x Freiburg (Flst.-Nr. x der Gemarkung der Beklagten) im 1. Obergeschoss und im Dachgeschoss gelegenen Räumlichkeiten. Das Gebäude wurde nach Erteilung einer Baugenehmigung vom 14.05.1954 für die Errichtung eines Wohn- und Geschäftshauses erbaut. Das Rückgebäude, in dem sich die streitgegenständlichen Räume befinden, wurde sodann für über fünf Jahrzehnte im Einklang mit der erteilten Baugenehmigung gewerblich genutzt.

In den Jahren 2010/2011 ließ der Kläger die Räume baulich umgestalten und vermietete sie in den folgenden Jahren zur Wohnnutzung, vornehmlich an (studentische) Wohngemeinschaften.

Unter dem 30.06.2020 beantragte der Kläger bei der Beklagten zunächst die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung nach der Satzung der Stadt Freiburg i. Br. über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der Stadt Freiburg im Breisgau (Zweckentfremdungssatzung – ZES) für die streitgegenständlichen Räume, um diese zukünftig als Ferienwohnung nutzen oder einen Neubau (zur Errichtung moderner Ferienwohnungen) realisieren zu können. Hierfür hatte er zuvor eine Baugenehmigung beantragt, die ihm unter dem 27.04.2020 bereits erteilt worden war. Nachdem das Verfahren betreffend die Zweckentfremdungsgenehmigung zwischenzeitlich nicht weiter betrieben worden war, wurde ihm die begehrte Genehmigung schließlich mit Bescheid vom 06.07.2023 unter Auflagen betreffend die Schaffung von Ersatzwohnraum bzw. hilfsweise die einmalige Leistung einer Ausgleichszahlung in Höhe von 390.175,– EUR erteilt. Die Genehmigung wurde infolge eines vom Kläger unter dem 13.07.2023 erklärten Rechtsmittelverzichts bestandskräftig.

Unter dem 22.09.2023 stellte der Kläger sodann den streitgegenständlichen Antrag auf Erteilung eines Negativattests. Im Antragsformular gab er unter der Rubrik „derzeitige Nutzung“ an: „Wohnzwecke seit 2011. Leerstehend, da derzeit im Umbau befindlich.“ Zur weiteren Begründung führte er aus, die Gewerbeflächen seien im Zeitraum von 06/2010 bis 08/2011 umfangreich und aufwändig für eine Wohnnutzung umgebaut worden. Insgesamt habe er 94.772,06 EUR investiert. Deshalb sei gemäß § 5 Abs. 3 ZES keine Genehmigung für die Zweckentfremdung erforderlich. Er fügte zahlreiche Belege in Form von Rechnungen bei. Auf weitere Nachfrage der Beklagten legte er ferner Stellungnahmen der letzten gewerblichen Mieter vor dem Umbau 2010/2011 sowie seines damaligen – den Umbau auch betreuenden – Hausverwalters vor, die sich zum Zustand der Räumlichkeiten vor dem Umbau sowie zu Art und Umfang der Umbaumaßnahmen äußerten. Des Weiteren gab er an, weitere Unterlagen als die bereits vorgelegten seien nicht mehr auffindbar, da der Umbau bereits über zehn Jahre zurückliege und seinerzeit niemand damit gerechnet habe, dass die Unterlagen je einmal benötigt würden. Der damals mit dem Umbau beauftragte Generalunternehmer x sei infolge zwischenzeitlich eingetretener Insolvenz nicht mehr tätig. Er habe deshalb einen Architekten mit einer Schätzung der Umbaukosten auf Basis der Baukosten für die Jahre 2010/2011 beauftragt, der zu einem Gesamtbetrag von 125.902,– EUR gekommen sei. Diese Kostenschätzung habe er ferner durch einen weiteren Architekten überprüfen lassen, der die vorangegangene Schätzung ebenfalls bestätigt habe.

Auf die Anhörung der Beklagten zur beabsichtigten Antragsablehnung führte der Kläger weiter aus, er habe durch den Umbau lediglich die Möglichkeit schaffen wollen, die Räume wahlweise gewerblich oder zu Wohnzwecken zu nutzen. Eine Aufgabe der gewerblichen Nutzung sei damit nicht verbunden gewesen. Ferner trug er umfangreich vor, weshalb die vorgenommenen Umbaumaßnahmen und die dabei verwendeten Materialien bzw. die Ausstattung aus seiner Sicht für einen „ordentlichen“ Umbau zu Wohnzwecken erforderlich gewesen seien, ohne dass es sich dabei um eine Luxussanierung gehandelt habe. Er könne nicht erkennen, dass ihm von der Zweckentfremdungssatzung rechtlich nur eine „Mindestausstattung“ zugebilligt bzw. vorgeschrieben werde, wie er den Umbau durchzuführen habe. Die vorgenommenen Umbauarbeiten seien eben gerade das aus seiner Sicht Mindeste gewesen, was für eine eventuelle Vermietung als Wohnraum notwendig gewesen sei. Bei jeder Umwandlung von Wohnraum müsse am Ende eine vom Markt angenommene, vermietbare und den heutigen Ansprüchen genügende Wohnung geschaffen werden. Schließlich habe die Beklagte in früheren Verfahren betreffend die Erteilung von Negativattesten keine Nachweise über den Bauaufwand angefordert und keinerlei Einschränkungen auf den „notwendigen Bauaufwand“ vorgenommen.

Mit Bescheid vom 04.12.2023 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers vom 22.09.2023 gerichtet auf Erteilung eines Negativattests für den Abbruch der Wohnung im 1. Obergeschoss und Dachgeschoss des Rückgebäudes auf dem Anwesen x (Flst.-Nr. x) ab. Zur Begründung des auf § 10 ZES gestützten Bescheids führte sie aus, bei den streitgegenständlichen Räumlichkeiten handele es sich um Wohnraum im Sinne der Zweckentfremdungssatzung. Die Wohneinheit sei seit dem Jahr 2011 zu Wohnzwecken genutzt worden und somit zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung im Sinne des § 3 Abs. 1 ZES zur dauerhaften Wohnnutzung objektiv geeignet und subjektiv bestimmt gewesen. Bei der Maßnahme handele es sich um eine – grundsätzlich genehmigungspflichtige – Zweckentfremdung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 ZES. Eine Genehmigungsfreiheit nach § 5 Abs. 3 Satz 1 ZES sei nicht gegeben, da es am Merkmal des wesentlichen Bauaufwands fehle. Von diesem sei nach der Rechtsprechung sowie nach der Arbeitshilfe des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau zum Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum auszugehen, wenn er rund ein Drittel der für den Bau einer vergleichbaren Neubauwohnung erforderlichen Kosten erreiche. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Wohnraumbegriff im Sinne des Zweckentfremdungsverbotsrechts nur eine Mindestausstattung voraussetze. Die vom Kläger geltend gemachten Baumaßnahmen müssten teilweise unberücksichtigt bleiben, da es sich bei ihnen um nicht umbaubedingte Modernisierungs- oder Instandsetzungsmaßnahmen – etwa die Ertüchtigung der Dachdämmung oder Malerarbeiten – oder um bloße Umgestaltungsmaßnahmen – etwa den Einbau der Trockenwände – gehandelt habe. Dies gelte ebenso für Maßnahmen, die über die erforderliche Mindestausstattung hinausgingen wie der Einbau zweier Klimageräte und die Verwendung von Granitfliesen. Auch die Baunebenkosten müssten unberücksichtigt bleiben. Einige der aufgeführten Maßnahmen – etwa die Anpassung der Sanitäreinrichtungen und der Elektrik – könnten allenfalls anteilig für das Dachgeschoss berücksichtigt werden. Die vom Kläger angeführten anderweitigen Zweckentfremdungsverfahren seien schließlich nicht mit seinem Fall vergleichbar, weshalb kein Verstoß gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung vorliege.

Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger Widerspruch, den er nicht näher begründete.

Mit Widerspruchsbescheid vom 27.03.2024 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung wiederholte sie die Ausführungen aus dem Ausgangsbescheid und ergänzte diese wie folgt: Die als Vergleichswert heranzuziehenden Neubaukosten seien unter Rückgriff auf die Daten des Statistischen Bundesamts zu den durchschnittlichen Baukosten in den Jahren 2010 und 2011 zu ermitteln und beliefen sich unter Berücksichtigung einer Wohnfläche von 160 m² auf ca. 73.000,– EUR. Die Schlussrechnung der x GmbH belaufe sich zwar auf eine Summe von 74.800,– EUR. Sie sei allerdings nicht aussagekräftig, da sie eine nicht weiter aufgeschlüsselte Gesamtsumme für unterschiedliche Positionen enthalte, die teilweise nicht berücksichtigungsfähig seien oder unklar blieben. Die vorgelegte Kostenschätzung des Architekten x enthalte ebenfalls nicht berücksichtigungsfähige Maßnahmen; im Übrigen habe der Architekt selbst erklärt, dass der genaue Umfang der durchgeführten Arbeiten für ihn aus den ihm zur Verfügung gestellten Unterlagen nicht ersichtlich sei. Nachdem der Hausverwalter in seiner Stellungnahme ausgeführt habe, dass sich die Räumlichkeiten in einem „kaum mehr vermietfähigen Zustand“ befunden hätten, sei überdies davon auszugehen, dass ein Teil der Maßnahmen in ohnehin fälligen und auch bei einer gewerblichen Weiternutzung erforderlichen Instandsetzungs- oder Modernisierungsmaßnahmen bestanden habe. Aus den eingereichten Unterlagen ergebe sich nach alledem nicht hinreichend, welche Aufwendungen für die zur Umwandlung in Wohnraum erforderlichen Arbeiten tatsächlich entstanden seien. Der Widerspruchsbescheid wurde am 02.04.2024 zugestellt.

Der Kläger hat am 26.04.2024 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Zweckentfremdungssatzung der Beklagten verstoße gegen höherrangiges Recht – insbesondere gegen Art. 14 GG – und sei zu unbestimmt. Ungeachtet dessen habe er einen Anspruch auf Erteilung eines Negativattests nach § 10 ZES. Die Beklagte habe die für das streitgegenständliche Gebäude erteilte, bestandskräftige Baugenehmigung vom 14.05.1954 mit der erteilten gewerblichen Nutzungsbestimmung nicht nachträglich durch eine gemeinderechtliche Satzung einschränken dürfen. Des Weiteren sei sie an das von ihr seinerzeit zu dem Bauantrag erteilte gemeindliche Einvernehmen, das auch die Nutzbarkeit des Gebäudes als Gewerberaum umfasse, für die Zukunft gebunden. Ferner führe der baurechtliche Bestandsschutz dazu, dass die Beklagte ausnahmsweise auch eine Rückumwandlung einer zwischenzeitlichen Wohnraumvermietung zu der ursprünglich bestimmten Nutzbarkeit rechtlich gestatten müsse. Rechtswidrig sei die Entscheidung der Beklagten zudem wegen Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Ein Eigentümer, der Räumlichkeiten zulässigerweise nach dem 01.02.2014 noch als Gewerberaum vermietet habe, könne sich vor einer beabsichtigten Vermietung zu Wohnzwecken jederzeit ein Negativattest nach § 10 der Zweckentfremdungssatzung erteilen lassen. Sodann könne er bei Bedarf zu Wohnzwecken vermieten und wegen des ihm erteilten Negativattests den Wohnraum später auch zulässigerweise wieder in Gewerberaum umwandeln. Wer hingegen – wie im vorliegenden Fall – die Umwandlung zu Wohnraum schon vor Erlass der Zweckentfremdungssatzung vorgenommen habe, werde nunmehr durch deren Regelungen an der Rückumwandlung in Gewerberaum gehindert. Darin liege eine offensichtliche Schlechterstellung nur wegen der Stichtagsregelung der Zweckentfremdungssatzung, die gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verstoße. Abgesehen davon hätte die Beklagte ihm selbst bei Zugrundelegung ihrer Auffassung eines bestehenden Genehmigungserfordernisses für die beabsichtigte Rückumwandlung der Räumlichkeiten in Gewerberaum eine solche Genehmigung nach § 5 Abs. 1 und 2 i. V. m. § 6 Abs. 2 ZES erteilen müssen. Ohne eine solche Umwandlung sei zum einen seine wirtschaftliche Existenz gefährdet. Zum anderen handele es sich bei den streitgegenständlichen Räumlichkeiten um nicht mehr erhaltungswürdigen Wohnraum. Unabhängig davon handele es sich bei den streitgegenständlichen Räumlichkeiten überhaupt nicht um Wohnraum im Sinne des § 3 Abs. 1 ZES, denn eine entsprechende subjektive Zweckbestimmung zur dauerhaften Wohnnutzung fehle. Vielmehr habe er sich aufgrund der seinerzeitigen städtebaulichen Entwicklung, die dazu geführt hatte, dass seine Räumlichkeiten als Altbestand gewerblich faktisch nicht mehr vermietbar gewesen seien, im Jahr 2010 zu einer allein vorübergehenden Vermietung zu Wohnzwecken entschlossen, um den wirtschaftlich für ihn nicht mehr zumutbaren Leerstand zu beenden. Dies habe nur so lange andauern sollen, bis die Nachfrage nach Gewerberaum wieder entstehen würde, womit er binnen eines Zeitraumes von 10 bis 15 Jahren gerechnet habe. Einen abweichenden subjektiven Willen könne die Beklagte ihm auch nicht schlicht unterstellen. Ein solcher werde nicht zuletzt auch dadurch widerlegt, dass die von ihm seit 2010 betriebene Planung des Umbaus der Räumlichkeiten, um diese gewerblich als Ein-Zimmer-Ferienappartements vermieten zu können, in den Jahren 2018/2019 endlich hätte maßgeblich vorangetrieben werden können und zuletzt in der Erteilung einer entsprechenden Baugenehmigung vom 27.04.2020 gemündet habe. Schließlich lägen jedenfalls die Voraussetzungen für die Erteilung eines Negativattests gemäß § 10 i. V. m. § 5 Abs. 3 ZES vor, weil der Wohnraum nach dem 31.05.1990 unter wesentlichem Bauaufwand aus ehemals nicht zu Wohnzwecken dienenden Räumen geschaffen worden sei. Zwar sei die Definition des „wesentlichen Bauaufwands“, wie die Beklagte sie vertrete, willkürlich. Gleichwohl überschreite der erbrachte Bauaufwand die von der Beklagten ermittelte Summe, weil – anders als die Beklagte meine – sämtliche der geltend gemachten Kosten insoweit anzuerkennen seien.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 04.12.2023 und deren Widerspruchsbescheid vom 27.03.2024 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, das unter dem 22.09.2023 beantragte Negativattest nach § 10 ZES für die Räumlichkeiten im 1. Obergeschoss und Dachgeschoss des Rückgebäudes x Freiburg (Flst.-Nr. x der Gemarkung der Beklagten) zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden. Ergänzend führt sie im Wesentlichen aus: Die Zweckentfremdungssatzung sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere sei auch die vom Kläger geforderte Entschädigungspflicht in Form eines finanziellen Ausgleichs nicht erforderlich. Denn die Chance, das Eigentum auf jede beliebige Weise und maximal auszunutzen, sei verfassungsrechtlich nicht geschützt. Auch der vom Kläger angenommene Gleichheitsverstoß sei nicht gegeben. Die Argumentation des Klägers beruhe auf einer offensichtlich irrigen Vorstellung von den Wirkungen eines Negativattests. Die Entscheidung der Beklagten sei ferner nicht zu beanstanden. Bei den streitgegenständlichen Räumen handele es sich um Wohnraum i. S. d. § 3 Abs. 1 ZES. An der objektiven Eignung zur dauerhaften Wohnnutzung bestünden keine Zweifel. Die seit 2011 erfolgte Nutzung als Wohnraum, die der Kläger selbst einräume, begründe bereits eine entsprechende Vermutungswirkung. Auch aus allen vorliegenden Unterlagen ergebe sich ferner, dass die Räumlichkeiten zur Führung eines eigenständigen Haushalts tauglich seien. Die Räumlichkeiten seien auch subjektiv durch den Kläger als Eigentümer zur Wohnnutzung bestimmt worden. Er habe sie über viele Jahre hinweg mehrfach an Wohngemeinschaften zur Wohnnutzung vermietet; darin liege ein entsprechendes, nach außen erkennbares schlüssiges Verhalten (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2 ZES). Zudem sei die Wohnnutzung nicht zuletzt durch die entsprechenden Umbaumaßnahmen auch nach außen hin ersichtlich geworden. Der Einwand des Klägers, die Wohnnutzung sei von ihm nie als dauerhaft beabsichtigt gewesen, sei unbeachtlich. Denn ein etwaiger innerlicher Vorbehalt, die Wohnnutzung irgendwann wieder zu beenden, sei nie nach außen hin erkennbar geworden. Soweit der Kläger weiter meine, er könne aus der Baugenehmigung vom 14.05.1954 einen baurechtlichen Bestandsschutz für eine gewerbliche Nutzung der Räumlichkeiten in Anspruch nehmen, verkenne er, dass er ein Negativattest für einen Abbruch der Räumlichkeiten begehre; hierfür könne er schon begrifflich keinen Bestandsschutz herleiten. Zudem komme einer Baugenehmigung keine Bindungswirkung hinsichtlich des Zweckentfremdungsrechts zu. Beide Regelungsmaterien stünden selbstständig nebeneinander. Schließlich wäre ein Bestandsschutz im Sinne einer Nutzung der Räume zu gewerblichen Zwecken durch die Baugenehmigung jedenfalls dadurch entfallen, dass eben jene gewerbliche Nutzung mit der längerfristigen Vermietung zu Wohnzwecken aufgegeben worden sei. Die geplante Maßnahme sei überdies auch nicht nach § 5 Abs. 3 ZES genehmigungsfrei, denn die streitgegenständlichen Räumlichkeiten seien nicht durch wesentlichen Bauaufwand aus ehemals nicht Wohnzwecken dienenden Räumen geschaffen worden. Die diesbezügliche Darlegungslast treffe den Kläger; dieser sei er durch die vorgelegten Unterlagen nicht nachgekommen. Soweit der Kläger zusätzlich geltend mache, die Beklagte habe verkannt, dass ihm aufgrund schutzwürdiger privater Interessen eine Zweckentfremdungsgenehmigung nach § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ZES zu erteilen sei, sei ein solcher Antrag nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Überdies sei dem Kläger eine Zweckentfremdungsgenehmigung mit Bescheid vom 06.07.2023 bereits erteilt worden; diese sei bestandskräftig.

Dem Gericht liegen neben der Gerichtsakte die Verwaltungsakten der Beklagten betreffend den Antrag auf Erteilung eines Negativattests sowie betreffend den Antrag auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung (jeweils zwei Bände) vor. Diese Akten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Auf ihren Inhalt wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

A. Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Der angefochtene Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 04.12.2023 und deren Widerspruchsbescheid vom 27.03.2024 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten Negativattests (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Nach § 10 der Satzung der Stadt Freiburg i. Br. über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der Stadt Freiburg im Breisgau in der im hier maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt der mündlichen Verhandlung gültigen Fassung vom 28.11.2023 (Zweckentfremdungssatzung – ZES) ist bei Maßnahmen, für die eine Genehmigung nicht erforderlich ist, weil Wohnraum nicht vorhanden ist (§ 3 Abs. 3 ZES) oder eine Zweckentfremdung nicht vorliegt (§ 4 Abs. 2 ZES) oder Genehmigungsfreiheit besteht (§ 5 Abs. 3 ZES), auf Antrag ein Negativattest auszustellen. Es handelt sich dabei um einen gebundenen Anspruch, so dass das Negativattest zu erteilen ist, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Ein Ermessen ist der Beklagten nicht eingeräumt.

Danach steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch nicht zu. Entgegen der Auffassung des Klägers begegnet die Zweckentfremdungssatzung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (hierzu I.) und die Voraussetzungen des § 10 ZES sind nicht erfüllt (hierzu II.). Auch andere Anspruchsgrundlagen für die Erteilung eines Negativattests bestehen nicht (hierzu III.).

I. Das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum ist mit höherrangigem Recht grundsätzlich vereinbar und verstößt insbesondere nicht gegen Art. 14 GG (vgl. grundlegend BVerfG, Beschluss vom 04.02.1975 – 2 BvL 5/74 – juris). Die Ermächtigung zum Inkraftsetzen eines repressiven, nur mit einer Befreiungsmöglichkeit versehenen Verbots der Zweckentfremdung von Wohnraum ist durch den Gestaltungsauftrag des Gesetzgebers gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gerechtfertigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.02.1975 – 2 BvL 5/74 – juris Rn. 66 zur bundesrechtlichen Vorgängerregelung des § 2 Abs. 1 des baden-württembergischen Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum [Zweckentfremdungsgesetz – ZwEWG] in Art. 6 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen vom 04.11.1971 [Mietrechtsverbesserungsgesetz – MRVerbG]; vgl. ferner OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 06.04.2017 – OVG 5 B 14.16 – juris Rn. 122). Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat sich explizit mit den Vorgängersatzungen der Beklagten vom 28.01.2014, vom 27.11.2018, vom 01.10.2019 und vom 27.07.2021 befasst und keine Verstöße gegen höherrangiges Recht festgestellt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 08.12.2015 – 3 S 248/15 – juris und vom 08.12.2020 – 3 S 209/19 – unveröffentlicht; Beschluss vom 12.12.2022 – 3 S 1762/22 – juris). Mit den hier vorgebrachten Einwänden vermag der Kläger ebenfalls keine durchgreifenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Satzung zu begründen.

1. Soweit der Kläger geltend macht, die Satzung verletze den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG deshalb, weil ein Eigentümer, der Gewerberaum zu Wohnraum umgewandelt habe, diesen ab Geltung des Zweckentfremdungsverbots nicht wieder in Gewerberaum zurückumwandeln könne, dringt er damit nicht durch. Die Beklagte weist insoweit zurecht darauf hin, dass genau diese Folge die mit dem Zweckentfremdungsverbot verfolgte und nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zulässige bloße Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums darstellt. Die Einschränkung der Eigentumsfreiheit gemäß Art. 14 Abs. 1 GG wurde vom Landesgesetzgeber bei Erlass des Zweckentfremdungsgesetzes berücksichtigt (vgl. LT-Drs. 15/4277, S. 6, 9). Die darauf gestützte Zweckentfremdungssatzung der Beklagten und die mit dieser aufgestellten Inhalts- und Schrankenbestimmungen stellen ihrerseits keine unverhältnismäßigen Eingriffe in die Eigentumsfreiheit dar (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.12.2015 – 3 S 248/15 – juris Rn. 77 ff.). Anders als der Kläger meint, ist insbesondere auch keine Entschädigungspflicht notwendig, damit die durch das Zweckentfremdungsgesetz ermöglichte Zweckentfremdungssatzung einen verhältnismäßigen Eingriff in die Eigentumsfreiheit darstellt. Nachdem ein Eigentümer von Wohnraum weiterhin eine Rendite in Höhe der vertraglichen Miete, der Kostenmiete oder der ortsüblichen Vergleichsmiete erzielen kann, wird durch das Zweckentfremdungsverbot dem Grunde nach nur die Möglichkeit des Verfügungsberechtigten aufgehoben, jede sich bietende Chance zu einer günstigeren Verwertung seines Eigentums sofort und maximal auszunutzen. Diese Möglichkeit ist aber bei einer – wie hier gegebenen – unzureichenden Versorgungslage mit Wohnraum verfassungsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.02.1975 – 2 BvL 5/74 – juris Rn. 68; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 22.11.1994 – 1 BvR 351/91 – juris Rn. 64 [Eigentumsgarantie gewährleistet nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums]). Zudem sind Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 15.09.2011 – 1 BvR 2232/10 – juris Rn. 37). Abgesehen davon sind selbst in Fällen, in denen Ausgleichsregelungen erforderlich sind, um den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in besonderen Härtefällen zu wahren, solche in der Regel unzulänglich, wenn sie sich auf einen Entschädigungsanspruch in Geld beschränken. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt vielmehr, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Hierfür stehen dem Gesetzgeber als Instrumente vor allem Übergangsregelungen sowie Ausnahme- und Befreiungsvorschriften zur Verfügung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999 – 1 BvL 7/91 – juris Rn. 94). Von letzterem haben der Gesetzgeber und dem folgend die Beklagte als Satzungsgeberin hier auch Gebrauch gemacht.

2. Auch der weitere Einwand des Klägers, die Satzung sei erlassen worden, ohne zuvor den Betroffenen die Möglichkeit einzuräumen, vorübergehend zu Wohnzwecken vermietete Räumlichkeiten wieder in Gewerberaum umzuwandeln und enthalte insoweit auch keine angemessene Übergangsregelung für Fälle, in denen eine Umnutzung in Gewerberaum nach Satzungserlass bzw. aufgrund des Satzungserlasses für Betroffene unerwartet nicht mehr möglich gewesen sei, greift nicht durch.

Es ist gerade Sinn und Zweck einer auf der Basis des Zweckentfremdungsgesetzes erlassenen Zweckentfremdungssatzung, ab deren Inkrafttreten bisher baurechtlich zulässige Nutzungsänderungen unzulässig zu machen. Etwas zu verbieten, was ohnehin nicht zulässig wäre, wäre sinnlos. Mit Art. 14 Abs. 1 GG ist dies – wie oben dargelegt – vereinbar, weil es eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Hinblick auf eine zukünftige Nutzungsänderung darstellt. Insbesondere ist darin keine – unzulässige – Rückwirkung zu sehen. Daher bedarf es auch einer Übergangsregelung nicht; sie würde dem Sinn und Zweck eines Zweckentfremdungsverbots vielmehr gerade zuwiderlaufen (vgl. hierzu Bayerischer VGH, Urteil vom 31.10.2023 – 5 N 22.2094 – juris Rn. 73 [zur Zweckentfremdungssatzung der Stadt Nürnberg]).

Zudem verkennt der Kläger mit seiner Argumentation, dass die bloße Erwartung, das geltende Recht werde sich in Zukunft nicht ändern, keinen verfassungsrechtlichen Schutz genießt. Rechtsänderungen in Gestalt der auch hier gegebenen sog. unechten Rückwirkung – wenn also ein Gesetz in einen bereits begonnenen, aber noch nicht abgeschlossenen Lebensvorgang mit Wirkung für die Zukunft verändernd eingreift – sind verbreitet und üblich; sie sind i. d. R. verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. Grzeszick in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Art. 20 Rn. 88). Gründe, die darauf hinführen könnten, hier von einer Fallkonstellation auszugehen, in der eine „unechte Rückwirkung“ ausnahmsweise unzulässig ist (vgl. hierzu: Sommermann in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Auflage 2024, Art. 20 Rn. 296) und der Gesetzgeber aufgrund des Grundsatzes des Vertrauensschutzes dazu gezwungen wäre, zur Vermeidung einer abrupten Rechtsänderung eine angemessene Übergangsregelung zu schaffen und ihre nachteiligen Folgen für die Betroffenen nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit etwa durch eine Übergangsregelung abzufedern, sind weder vom Kläger substantiiert dargetan noch sonst ersichtlich.

3. Ohne Erfolg beruft sich der Kläger darauf, dass ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz wie auch eine Verletzung seiner Eigentumsrechte darin begründet lägen, dass er – anders als Eigentümer, die eine Nutzungsänderung von Gewerbe- zu Wohnraum erst nach dem Inkrafttreten der Zweckentfremdungssatzung zum 01.02.2014 vollzogen hätten – keine Möglichkeit gehabt habe, vor einer solchen Nutzungsänderung ein Negativattest zu erhalten, das eine spätere Rückumwandlung wieder erlaube. Zutreffend weist die Beklagte darauf hin, dass der Kläger offensichtlich eine irrige Vorstellung von den Wirkungen eines Negativattests hat. Seine Wirkung liegt allein in der Feststellung, dass eine konkrete Maßnahme keiner Zweckentfremdungsgenehmigung bedarf, weil es sich nicht um Wohnraum handelt, keine Zweckentfremdung vorliegt oder Genehmigungsfreiheit besteht. Hieraus ergibt sich jedoch nicht zugleich, dass auch weitere Maßnahmen betreffend das gleiche Objekt, insbesondere auch gegenteilige Maßnahmen (also etwa Rückumwandlung in die vorherige Nutzung), ebenfalls keiner Genehmigung bedürften. Erst recht hat das Negativattest nicht die Wirkung, dass ein bestimmtes Objekt gänzlich aus dem Anwendungsbereich der Zweckentfremdungssatzung herausfiele. Zwar könnte seit dem Inkrafttreten der Satzung theoretisch für die Umwandlung von Gewerberaum zu Wohnraum ein Negativattest ausgestellt werden – denn weder handelt es sich dabei um Wohnraum, noch liegt darin eine Zweckentfremdung von Wohnraum begründet –; daraus folgt aber nicht, wie der Kläger annimmt, dass die spätere Rückumwandlung von Wohnraum zu Gewerberaum ebenfalls zulässig wäre.

4. Schließlich bestehen die vom Kläger geltenden gemachten Bedenken bezüglich der Einhaltung des aus dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Bestimmtheitsgebots nicht. Nach dem Bestimmtheitsgebot müssen Gesetze und die daraus abgeleiteten Rechtsnormen und Einzelfallentscheidungen hinreichend bestimmt sein, woran es fehlt, wenn Regelungen unklar und widersprüchlich bleiben, so dass die Normbetroffenen die Rechtslage nicht erkennen und ihr Verhalten nicht danach einrichten können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.07.1971 – 1 BvR 775/66 – juris Rn. 31; Sommermann in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Auflage 2024, Art. 20 Rn. 289). Eine Norm ist nicht schon deshalb nicht hinreichend bestimmt, weil sie auslegungsbedürftig ist. Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn die Auslegungsprobleme mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.09.2013 – 2 BvE 6/08, 2 BvR 2436/10 – juris Rn. 127; Sommermann in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Auflage 2024, Art. 20 Rn. 289). So liegt der Fall hier. Insbesondere die Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs des wesentlichen Bauaufwandes in § 5 Abs. 3 Satz 1 ZES ist nach diesen Maßstäben nicht zu beanstanden. Der Begriff ist – wie nachfolgend zu zeigen sein wird – durch die Rechtsprechung konkretisiert worden.

II. Die Voraussetzungen des danach zugrunde zu legenden § 10 ZES sind nicht erfüllt. Bei den streitgegenständlichen Räumlichkeiten handelt es sich um Wohnraum i. S. d. § 3 Abs. 1 und 2 ZES (hierzu 1.). Die vom Kläger geplante Maßnahme stellt eine Zweckentfremdung i. S. d. § 4 Abs. 1 ZES dar (hierzu 2.) und ist überdies auch nicht genehmigungsfrei i. S. d. § 5 Abs. 3 ZES (hierzu 3.).

1. Die streitgegenständlichen Räumlichkeiten im 1. Obergeschoss und im Dachgeschoss des Rückgebäudes des Anwesens x Freiburg sind Wohnraum im Sinne der Zweckentfremdungssatzung der Beklagten.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 ZES sind Wohnraum im Sinne der Satzung sämtliche Räume, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zweckentfremdungssatzung vom 28.01.2014 zum 01.02.2014 zur dauerhaften Wohnnutzung objektiv geeignet und subjektiv durch die/den Verfügungsberechtigte(n) bestimmt sind. Beide Voraussetzungen sind hier erfüllt.

a) Die streitgegenständlichen Räume sind objektiv zur Wohnnutzung geeignet. Objektiv geeignet sind Räume, wenn sie (alleine oder zusammen mit anderen Räumen) die Führung eines selbständigen Haushalts ermöglichen (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 ZES). Dies ist hier der Fall. Der Kläger hat sowohl im Verwaltungs- als auch im Gerichtsverfahren selbst vorgetragen, dass die Räumlichkeiten durch entsprechende Umbauarbeiten in den Jahren 2010 und 2011 für Wohnzwecke ertüchtigt worden seien, insbesondere durch Einbau von Küchenanschlüssen und sanitären Anlagen. Spätestens durch diese Umbauarbeiten ist die Führung eines selbstständigen Haushalts in den betroffenen Räumen ermöglicht worden, so dass zum maßgeblichen Stichtag am 01.02.2014 die objektive Eignung als Wohnraum gegeben war. Dies wird insbesondere auch dadurch bestätigt, dass die Räume nach dem eigenen Vortrag des Klägers in den Jahren nach 2010/2011 fortlaufend als Wohnraum, konkret zur Nutzung durch (studentische) Wohngemeinschaften, vermietet worden sind.

b) Die subjektive Bestimmung (erstmalige Widmung oder spätere Umwidmung), die die/der Verfügungsberechtigte ausdrücklich oder durch nach außen erkennbares schlüssiges Verhalten trifft (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2 ZES), ist hier ebenfalls zu bejahen. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, einschließlich jener der Kammer, ist anerkannt, dass eine Änderung der subjektiven Bestimmung eines nach außen erkennbaren und auf Dauer angelegten Umwidmungsakts bedarf (vgl. Beschluss der Kammer vom 17.04.2020 – 4 K 4710/19 – juris Rn. 70 mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.12.2022 – 3 S 1762/22 – juris Rn. 17; so auch schon Bayerischer VGH, Urteil vom 25.04.1990 – 7 B 89.1121 – juris Rn. 16); dies entspricht auch ohne Weiteres dem Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 2 ZES. Ob eine nachträgliche Änderung der subjektiven Zweckbestimmung vorliegt, ist auf Grundlage einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.09.1984 – 8 C 33.82 – juris Rn. 13). Als Umwidmungsakte kommen beispielsweise die Einreichung eines baurechtlichen Änderungsantrags oder tiefgreifende, auf eine bestimmte Nutzung gerichtete Umbaumaßnahmen in Betracht, wenn der Wille zur Änderung des Nutzungszwecks nach außen hinreichend deutlich erkennbar wird (vgl. Beschluss der Kammer vom 17.04.2020, a.a.O., Rn. 70 m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.12.2022 – 3 S 1762/22 -, a.a.O., Rn. 17). Für eine Widmung zur Wohnnutzung kann insbesondere eine erkennbar Wohnzwecken dienende Ausstattung sprechen (vgl. Beschluss der Kammer vom 17.04.2020, a.a.O., Rn. 68; vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 26.11.1998 – 24 B 97.2158 – juris Rn. 36).

In Anwendung dieser Maßstäbe hat der Kläger die ursprünglich – im Einklang mit der erteilten Baugenehmigung aus dem Jahr 1954 – gewerblich genutzten Räume durch ein nach außen erkennbares schlüssiges Verhalten dauerhaft zur Wohnnutzung umgewidmet. So hat er nach seinem eigenen Vortrag die Räume 2010/2011 mit dem Ziel umbauen lassen, gerade eine Nutzung der Räumlichkeiten als Wohnung zu ermöglichen und diese hierfür zweckentsprechend ausgestattet. Insbesondere wurden die Räume in den Folgejahren sodann für einen erheblichen Zeitraum, mindestens bis Ende Juli 2020, tatsächlich zur Wohnnutzung vermietet. Der ausführliche Vortrag des Klägers, er habe zu keiner Zeit eine dauerhafte Nutzung als Wohnraum beabsichtigt, sondern die Vermietung zu diesem Zwecke stets als Übergangsmaßnahme betrachtet, vermag die subjektive Bestimmung als Wohnraum nicht mit Erfolg in Frage zu stellen. Es handelt sich vielmehr, worauf auch die Beklagte zutreffend hingewiesen hat, um einen unbeachtlichen inneren Vorbehalt, der sich nicht hinreichend nach außen manifestiert hat. Die Kammer verkennt dabei nicht, dass eine „Umwidmung“, die – wie hier – letztlich zur Anwendbarkeit des Zweckentfremdungsverbots führt, zugleich einen „Verzicht“ auf einen bestehenden verfassungsrechtlichen Schutz darstellt und vor diesem Hintergrund nicht in jeder Unterbrechung einer gewerblichen Nutzung sogleich der – die Anwendbarkeit des Zweckentfremdungsverbots auslösende – „Verzichts“wille gesehen werden kann (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 07.09.1984 – 8 C 33.82 – juris Rn. 13). Hier verhält es sich indes so, dass der Vorbehalt des Klägers – anders als das schlüssige Verhalten in Gestalt des Umbaus und der Vermietung zu Wohnzwecken – in keiner Weise nach außen erkennbar wurde. Nach außen getreten ist vielmehr allein eine Nutzungsänderung zur Wohnnutzung. Der bloße Umstand, dass der Kläger schon ab dem Jahr 2010 den Umbau des Rückgebäudes dergestalt geplant haben will, dass dort mehrere Ein-Zimmer-Appartements zur gewerblichen Vermietung als Ferienwohnungen geschaffen werden sollten, rechtfertigt insoweit keine andere Beurteilung. Denn hierbei handelt es sich eben nicht um einen Vorgang, der in einem solchen Maße äußerlich erkennbar gewesen wäre, dass er die Vermietung der eigens hierfür umgebauten Räumlichkeiten als Wohnung und die damit einhergehende, konkludent getroffene subjektive Zweckbestimmung als Wohnraum hätte überlagern bzw. verhindern können. Gänzlich ohne Belang ist schließlich, dass die geschilderte Umbauplanung aufgrund bestehender gewerblicher Vermietung im Vordergebäude zunächst aufgeschoben und dann (erst) ab den Jahren 2018/2019 durch entsprechende Planung eines Architekten vorangetrieben worden sei, bis schließlich im April 2020 sogar eine entsprechende Baugenehmigung für das Vorhaben erteilt wurde. Denn diese Vorgänge in den Jahren ab 2018 konnten auf die zur Umwidmung führenden Vorgänge in den Jahren 2010/2011 keinen Einfluss mehr nehmen.

2. Die vom Kläger geplante Maßnahme stellt eine Zweckentfremdung im Sinne der Zweckentfremdungssatzung der Beklagten dar.

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ZES wird Wohnraum zweckentfremdet, wenn er durch die Verfügungsberechtigte/den Verfügungsberechtigten oder die Mieterin/den Mieter oder einen/eine zur Nutzung sonstig Berechtigen/Berechtigte anderen als Wohnzwecken zugeführt wird. Nach Satz 2 der Vorschrift (sowie dem gleichlautenden § 2 Abs. 1 Satz 2 ZwEWG) liegt eine Zweckentfremdung insbesondere vor, wenn der Wohnraum baulich derart verändert oder in einer Weise genutzt wird, dass er für Wohnzwecke nicht mehr geeignet ist (Nr. 2) oder wenn er beseitigt wird (Nr. 5).

So liegt der Fall hier. Denn der Kläger plant im Rahmen seines Umbauprojektes einen Teilabriss des Rückgebäudes x, der bereits genehmigt ist. Selbst wenn man aber nicht von einer Beseitigung ausgehen wollte, plant der Kläger durch den Umbau zu und die Nutzung als Ein-Zimmer-Ferienappartements jedenfalls eine derart bauliche Veränderung der Räumlichkeiten, dass sie als Wohnraum – der nach § 3 Abs. 1 Satz 1 ZES nur vorliegt, wenn Räume zur dauerhaften Wohnnutzung geeignet und bestimmt sind – nicht mehr geeignet sind.

3. Entgegen der Auffassung des Klägers besteht für die von ihm geplante Maßnahme auch keine Genehmigungsfreiheit nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwEWG, § 5 Abs. 3 ZES. Einer Genehmigung bedarf es hiernach nicht für die anderweitige Verwendung von Wohnraum, der nach dem 31.05.1990 unter wesentlichem Bauaufwand aus ehemals nicht Wohnzwecken dienenden Räumen geschaffen wurde. Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben.

Zwischen den Beteiligten ist insoweit zwar unstreitig, dass die streitgegenständlichen Räumlichkeiten seit ihrer Errichtung im Jahr 1954 bis zu den vom Kläger durchgeführten Baumaßnahmen in den Jahren 2010/2011 im Einklang mit der erteilten Baugenehmigung vom 14.05.1954 durchgehend zu gewerblichen Zwecken genutzt wurden. Allerdings konnte die Kammer nicht feststellen, dass aus diesen Räumen unter wesentlichem Bauaufwand Wohnraum geschaffen worden ist.

Ein Bauaufwand kann den Kosten nach als wesentlich angesehen werden, wenn er – gewissermaßen als Faustregel – etwa ein Drittel des für eine vergleichbare Neubauwohnung erforderlichen Aufwands erreicht (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 02.12.2016 – 12 CS 16.1714 – juris Rn. 12 [ zu Art. 2 Satz 3 des bayerischen Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der bis zum 28.06.2017 gültigen Fassung] unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 26.08.1971 – VIII C 42.70 – juris Rn. 11 ff. [zu § 17 II. Wohnungsbaugesetz – WoBauG -] sowie Beschluss vom 25.02.2010 – 12 C 09.1982 – juris Rn. 4 [zu § 16 Abs. 1 Wohnraumförderungsgesetz – WoFG -]; vgl. BGH, Urteil vom 11.11.2020 – VIII ZR 369/18 – juris Rn. 23 [zu § 556f Satz 2 BGB]; vgl. ferner Arbeitshilfe des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau zum Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEWG) vom 29.03.2021 – Az.: 5-2734/65 -, Nr. 4.5 [S. 9]). Berücksichtigungsfähig sind hierbei allein solche finanziellen Aufwendungen des Verfügungsberechtigten, die erforderlich sind, um Bewohnbarkeit im Sinne eines einfachen Wohnstandards herzustellen; rechtlicher Maßstab ist mithin eine menschenwürdige und gesunde Mindestausstattung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.12.2022 – 3 S 1762/22 – juris Rn. 25 [zur Berücksichtigungsfähigkeit von Kosten für die Wiederherstellung der Bewohnbarkeit] m. w. N. aus der Rspr.). Hiervon abzugrenzen sind allgemeine Modernisierungsmaßnahmen, sowieso anfallende oder in der Vergangenheit unterlassene Instandhaltungsmaßnahmen sowie nicht notwendige (Zusatz-)Ausstattung bzw. Luxusmaßnahmen; diese können nicht berücksichtigt werden (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 02.12.2016 – 12 CS 16.1714 – juris Rn. 12; BVerwG, Urteil vom 26.08.1971 – VIII C 42.70 – juris Rn. 15 [zu § 17 II. WoBauG]). Die materielle Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen einer Ausnahme von der Genehmigungspflicht liegt beim dinglich Verfügungsberechtigten oder Besitzer (vgl. Arbeitshilfe des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau zum Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEWG) vom 29.03.2021 – Az.: 5-2734/65 -, Nr. 4.5 [S. 9]; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.12.2022 – 3 S 1762/22 – juris Rn. 23 [zur gesteigerten Darlegungslast desjenigen, der sich zu seinen Gunsten auf die Unzumutbarkeit der Herstellung einer Wiederbewohnbarkeit beruft] m. w. N. aus der Rspr.). Insoweit ist substantiiert darzulegen, welche Beträge für welche Arbeiten angefallen sind und weshalb diese zur Schaffung von Wohnraum erforderlich waren.

Gemessen an diesen Maßstäben hat der Kläger nicht nachgewiesen, dass die in den Jahren 2010/2011 durchgeführten Baumaßnahmen als wesentlicher Bauaufwand zu qualifizieren sind.

a) Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang der Auffassung ist, die Definition des „wesentlichen Bauaufwands“, wie die Beklagte sie vertrete, sei willkürlich gewählt, dringt er damit nicht durch. Es steht außer Frage, dass die Arbeitshilfe des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau zum Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, auf die die Beklagte sich u. a. berufen hat, keine das Gericht bindende Wirkung entfaltet. Indes ist – wie oben gezeigt wurde – der Begriff des „wesentlichen Bauaufwands“ in der Rechtsprechung, auch explizit im Zusammenhang mit dem Zweckentfremdungsrecht, ausgeformt worden. Er wurde insbesondere (aber nicht nur) in Regelungskontexten, die der Beseitigung von Wohnungsnot dienten, bereits seit den 1950er Jahren in verschiedenen Vorschriften verwendet und wird seit 1971 in ständiger Rechtsprechung, der sich die Kammer anschließt, einheitlich in der oben geschilderten Weise angewendet. Von einer willkürlichen Begriffsdefinition der Beklagten, die sich auch an dieser Rechtsprechung orientiert hat, kann vor diesem Hintergrund nicht die Rede sein.

b) Entgegen der Auffassung des Klägers ist auch die Ermittlung der als Vergleichswert heranzuziehenden Neubaukosten durch die Beklagte nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Wie sich aus dem Widerspruchsbescheid der Beklagten ergibt, hat sie hierzu die Daten des Statistischen Bundesamts (vgl. Statistisches Bundesamt, Statistik Bauen und Wohnen – Baugenehmigungen, Baukosten 2021, erschienen am 25.07.2022 [S. 3]) herangezogen, wonach für ein Wohngebäude mit einer Wohneinheit durchschnittliche Baukosten von 1.362 EUR/m² im Jahr 2010 und 1.390 EUR/m² im Jahr 2011 angefallen sind. Die Berechnung der durchschnittlichen Baukosten erfolgt dabei unter Anwendung der DIN 276 (Kostengruppe 300, 400) inklusive Mehrwertsteuer. Daraus folgt auch, dass Baunebenkosten wie Planungskosten, die der Kostengruppe 700 unterfallen, nicht berücksichtigt werden. Unter Zugrundelegung eines Mittelwerts von 1.376 EUR/m² und 160 m² Wohnfläche hat die Beklagte in ihrem Widerspruchsbescheid Neubaukosten von 220.160,– EUR ermittelt und daraus folgend den „Grenzwert“ nach § 5 Abs. 3 ZES von einem Drittel für den vorliegenden Fall bei ca. 73.000,– EUR angesetzt. Dieser Berechnung hält der Kläger keine substantiierten Argumente entgegen.

Zwar könnte die dieser Berechnung zugrundeliegende Annahme einer Wohnfläche von 160 m² in Frage zu stellen sein. Im Antrag des Klägers auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung vom 30.06.2020 hat der Kläger eine Wohnfläche von (nur) 143,95 m² angegeben. Dieser Wert deckt sich mit der im vorliegenden Verfahren vorgelegten Mietflächenberechnung der Architekten x vom 15.08.2001, die 41,83 m² für das Dachgeschoss ausweist, sowie mit der das Dachgeschoss nicht berücksichtigenden undatierten Wohnflächenberechnung des Architekten x von 104,3 m² im 1. Obergeschoss. Sie entspricht auch in etwa den Angaben der Mietflächen im 3. Nachtrag zum Mietvertrag vom 24.07./30.05.2003. Legte man diese Fläche der Berechnung zugrunde, ergäbe sich ein „Grenzwert“ von lediglich 65.977,08 EUR (= [1.375 EUR/m² x 143,95 m²] : 3). Eine abschließende Klärung dieser Frage erübrigt sich jedoch, da der Kläger nicht nachvollziehbar darzulegen vermochte, für den Umbau der Räumlichkeiten einen berücksichtigungsfähigen finanziellen Aufwand in mindestens dieser Höhe gehabt zu haben.

c) Der Kläger hat mit den von ihm vorgelegten Unterlagen nicht hinreichend belegt, welche konkreten und für die Nutzung zu Wohnzwecken unabdingbaren Baumaßnahmen seinerzeit zu welchem (Einzel-)Preis durchgeführt worden sind.

aa) Die im Verwaltungsverfahren vorgelegten Rechnungen ermöglichen es überwiegend bereits nicht, einzelnen Baumaßnahmen konkrete Preise zuzuordnen, da sie insgesamt zu pauschal abgefasst sind. Darüber hinaus ist bei einer Vielzahl der – im Einzelnen nicht mit einem Preis versehenen Posten – auch nicht ersichtlich, dass sie der Verwirklichung einer Mindestausstattung gedient haben. Im Einzelnen:

(1) Nach der Rechnung Nr. 247-53 des Bauunternehmens x vom 04.03.2011 sind für verschiedene Maßnahmen – darunter allgemeine „Entrümpelungsmaßnahmen“, Austausch von Dachflächenfenstern, Arbeiten an den Heizkörpern, Bearbeitung und Erneuerung von Bodenflächen, Renovierung und Ergänzung des Badezimmers und sonstige Sanierungsmaßnahme – Kosten in Höhe von insgesamt 66.759,– EUR entstanden, ohne dass die Kosten nach einzelnen Positionen aufgeschlüsselt sind oder aufschlüsselbar wären. Abgesehen davon ist ganz überwiegend nicht ersichtlich, dass die Maßnahmen zur Herstellung eines grundlegenden Wohn-Mindeststandards erforderlich gewesen wären und es sich zudem nicht um ohnehin erforderliche Instandsetzungsmaßnahmen gehandelt hat. Bei einzelnen Arbeiten liegt demgegenüber sogar auf der Hand, dass es darum ging, eine gehobene Ausstattung zu realisieren (etwa Umbau Heizkörper in Handtuchwärmekörper, neuer Granitboden, Wandurinal, neue abgehängte Decke mit eingebauten Deckenstrahlern, elektrische Fußbodenheizung, Ergänzung von Telefonanschlüssen und Kabel-TV).

(2) Die Rechnung Nr. 247-48 des Bauunternehmens x vom 24.12.2010, in Rechnung Nr. 247-53 als Accountzahlung erwähnt, umfasste „Sanierungsarbeiten laut Angebot“ über 22.253,– EUR. Das entsprechende Angebot ist nach Angaben des Klägers nicht mehr auffindbar und konnte daher nicht näher geprüft werden.

(3) Die Rechnung des Architekten x vom 21.12.2010 in Höhe von insgesamt 578,08 EUR, die den ebenfalls vorgelegten Gebührenbescheid der Beklagten vom 25.10.2010 umfasst, betrifft grundsätzlich nicht berücksichtigungsfähige Planungskosten. Selbiges gilt für die Rechnung der Firma „x“ vom 07.05.2011 in Höhe von insgesamt 1.785,– EUR für die Planung der Badgestaltung.

(4) Die Rechnung des x vom 25.08.2011 in Höhe von insgesamt 2.207,– EUR über eine Klimaanlage kann ebenfalls nicht berücksichtigt werden. Soweit nach den Angaben des Klägers die Anlage nicht nur zur Kühlung – und damit als Luxusausstattung –, sondern auch als Heizung verwendet werden kann und dazu gedacht war, das Dachgeschoss zu beheizen, hat die Beklagte mit Verweis auf frühere gewerbliche Mietverträge und die dort auch für das Dachgeschoss ausgewiesenen Heizkostenvorauszahlungen bestritten, dass das Dachgeschoss zuvor über keine für Wohnzwecke ausreichende Heizmöglichkeit verfügte. Mangels gegenteiliger Nachweise des Klägers ist danach davon auszugehen, dass der Einbau der Klimaanlage, soweit sie zu Heizzwecken verwendet werden sollte, dem Bereich der Instandhaltung bzw. Modernisierung zuzuordnen ist.

(5) Der Kläger vermag seiner Darlegungslast schließlich auch nicht durch die Vorlage einer von Dipl.-Ing. x – freier Architekt – erstellten Kostenschätzung der seinerzeit angefallenen Baukosten vom 17.10.2023 erfolgreich nachzukommen. Offen bleiben kann, ob diese – in einzelne Positionen aufgeschlüsselte – Schätzung in Höhe von 125.902,– EUR möglicherweise auch grundsätzlich nicht berücksichtigungsfähige, weil etwa der Modernisierung dienende Posten enthält und bereits deshalb den erforderlichen Betrag von 65.977,08 EUR nicht erreicht. Denn der Architekt x hat in seinem Anschreiben eigens darauf hingewiesen, nach einem solch langen Zeitraum könne eine Kostenschätzung immer nur einen Anhaltspunkt auf der Basis von Erfahrungswerten darstellen. Der genaue Umfang der Arbeiten sei für ihn aus den vorgelegten Unterlagen nicht abschließend ersichtlich, so dass er seine Schätzung weitgehend unabhängig darauf aufgebaut habe, welche Kosten für die einzelnen Gewerke in den Jahren 2010/2011 branchenüblich gewesen seien. Daraus folgt, dass die vorgelegte Kostenschätzung ebenfalls nicht geeignet ist, den tatsächlich durchgeführten Bauaufwand und die hierfür tatsächlich entrichteten Beträge abzubilden, zumal der Kläger selbst vorgetragen hat, der Bauunternehmer Krause sei seinerzeit für eine aggressive, günstige Preispolitik bekannt gewesen, was schließlich auch zu dessen Insolvenz geführt habe.

bb) Nach alledem kommt es auf den konkreten Umfang der im Einzelnen zwischen den Beteiligten streitigen Umbaumaßnahmen, etwa die Frage, ob eine Küche schon vorhanden oder das Dach bereits gedämmt war, und zu denen der Kläger Stellungnahmen seines langjährigen Hausverwalters vom 01.10.2023 sowie der gewerblichen Vormieterin, einem Reisebüro, vom 04.10.2023 vorgelegt hat, nicht an. Zwar spricht unter Berücksichtigung der vorgelegten Stellungnahmen einiges dafür, dass – entgegen der Annahme der Beklagten im Verwaltungsverfahren – im 1. OG bis 2010/2011 tatsächlich keine Küche in dem Sinne vorhanden war, dass entsprechende Küchenanschlüsse bestanden. Diese dürften erstmalig mit dem Umbau – und zwar im Dachgeschoss – verlegt worden sein. Allerdings wären insoweit allenfalls die Kosten für die Anschlüsse, nicht aber für den Einbau einer Küche und die Küchenmöbel als solche notwendig gewesen, um Wohnraumqualität zu schaffen. Auch bleibt unklar, inwieweit das Dach(geschoss) für Wohnzwecke ausreichend gedämmt und belichtet war. In diesem Zusammenhang dürfte der Kläger wohl aber verkennen, dass die von ihm veranlassten Maßnahmen beim Dachgeschossausbau, die die Räumlichkeiten in einen für eine „gute Vermietbarkeit“ dienlichen Zustand bringen sollten, zwar wirtschaftlich nachvollziehbar sind, zweckentfremdungsrechtlich aber nur ein Wohnstandard geboten ist, der eine gesunde, menschenwürdige Unterbringung ermöglicht. Diese Fragen können letztlich jedoch allesamt dahinstehen, denn die Kosten für die entsprechenden Maßnahmen sind jedenfalls nicht (mehr) hinreichend dokumentiert bzw. nachvollziehbar.

III. Es sind auch keine anderen Anspruchsgrundlagen für das klägerische Begehren der Erteilung eines Negativattests ersichtlich.

1. Soweit der Kläger einen Anspruch auf Erteilung des begehrten Negativattests der Sache nach aus einem durch die Baugenehmigung vom 14.05.1954 vermittelten Bestandsschutz herleiten möchte, dringt er damit nicht durch.

a) Eine Berufung auf verfassungsunmittelbaren Bestandsschutz scheidet bereits deshalb aus, weil sich nach ständiger Rechtsprechung Grund, Reichweite und Inhalt eines Bestandsschutzes von ausgeübten Nutzungen wegen der Normgeprägtheit des Eigentumsgrundrechts gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich nach dem einfachen Recht bestimmen (stRspr., vgl. nur BVerwG, Urteil vom 12.03.1998 – 4 C 10.97 – juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 03.09.2012 – 3 S 2236/11 – juris Rn. 19; vgl. hierzu ferner ausführlich: VG Freiburg, Urteil vom 08.11.2012 – 4 K 912/12 – juris Rn. 55).

b) Der Kläger kann den Bestandsschutz für die gewerbliche Nutzung aber auch nicht aus dem einfachen Recht ableiten. Auf die Bestandskraft der Baugenehmigung und deren Legalisierungswirkung kann er sich nicht berufen.

aa) Eine Baugenehmigung stellt fest, dass das genehmigungspflichtige Vorhaben mit allen im Zeitpunkt der Entscheidung über die Genehmigung geltenden und von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften vereinbar ist (vgl. Gassner in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK Bauordnungsrecht Baden-Württemberg, § 58 Rn. 4). Diese Feststellung kann sich nur auf diejenigen Vorschriften und auf diejenige Fassung dieser Vorschriften beziehen, die im baurechtlichen Genehmigungsverfahren auch tatsächlich überprüft worden sind (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.01.2010 – 1 BvR 1627/09 – juris Rn. 38 [zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung]). Nach diesen Grundsätzen geht die Berufung des Klägers auf einen durch die Baugenehmigung vermittelten Bestandsschutz gegenüber einer später erlassenen zweckentfremdungsrechtlichen Satzung schon im Ausgangspunkt fehl.

bb) Eine Berufung auf Bestandsschutz scheidet zum anderen auch deshalb aus, weil der Kläger die Nutzung der Räumlichkeiten zu gewerblichen Zwecken endgültig aufgegeben hat und sich hierdurch des durch die Baugenehmigung vormals vermittelten Bestandsschutzes begeben hat.

Der baulichen Anlagen grundsätzlich zukommende Bestandsschutz gegenüber Änderungen des öffentlichen Baurechts erstreckt sich nur auf ihren genehmigten Bestand und ihre genehmigte Nutzung und umfasst grundsätzlich nicht Bestands- oder Funktionsänderungen, weil das Hinausgreifen über den genehmigten Zustand von den die Eigentümerstellung regelnden Bauvorschriften nicht gedeckt wäre (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 15.12.1995 – 1 BvR 1713/92 – juris Rn. 4; Rieger in: Schrödter, BauGB, 9. Auflage 2019, § 30 Rn. 49, 50). Von der Bestandskraft der Baugenehmigung und deren Legalisierungswirkung ist daher nur die nach Art und Umfang unveränderte Nutzung gedeckt. Bezugspunkt für den Bestandsschutz gegenüber Rechtsänderungen ist dabei stets eine bauliche Anlage in ihrer jeweiligen Nutzung, nicht aber, wie der Kläger zu meinen scheint, die Bausubstanz als solche unabhängig von etwaigen Nutzungsänderungen. Zum geschützten Bestand gehört folglich (nur) die funktionsgerechte Nutzung, der die bauliche Anlage nach der für sie erteilten Baugenehmigung zu dienen bestimmt ist (vgl. hierzu ausführlich: VG Freiburg, Urteil vom 08.11.2012 – 4 K 912/12 – juris Rn. 56 f. mit zahlreichen Nachweisen aus der obergerichtlichen Rechtsprechung).

Die Dauer der Bestandskraft eines Verwaltungsaktes und des – durch die nach der Landesbauordnung erteilte Baugenehmigung vermittelten – Bestandsschutzes richten sich nach dem einfachen Landesrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.11.1997 – 4 C 7.97 – juris Rn. 21 ff.), hier mithin nach der allgemeinen Vorschrift des § 43 Abs. 2 LVwVfG. Die für ein genehmigtes (und errichtetes) Bauwerk genehmigte und aufgenommene bestimmungsgemäße Nutzung bleibt mithin so lange zulässig, wie die Baugenehmigung nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Eine Erledigung „auf andere Weise“ im Sinne dieser Vorschrift ist in Bezug auf die Baugenehmigung dann anzunehmen, wenn diese ihre regelnde Wirkung verliert, etwa wenn ihr Regelungsobjekt entfällt. Dies kann durch ausdrücklich erklärten oder durch schlüssiges Verhalten betätigten Verzicht auf Ausübung der genehmigten bestimmungsgemäßen Nutzung geschehen. Für einen Verzicht durch schlüssiges Verhalten muss ein entsprechender dauerhafter und endgültiger Verzichtswille unmissverständlich und unzweifelhaft zum Ausdruck kommen (vgl. zum Ganzen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.03.2009 – 3 S 1467/07 – juris Rn. 33, 34; vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.11.1993 – 3 S 1120/92 – juris Rn. 34). Hiervon kann man etwa dann ausgehen, wenn die bisherige Nutzung in ihrer genehmigten Bandbreite auf Dauer durch eine – insbesondere funktional andere – Nutzung ersetzt wird (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.03.2009 – 3 S 1467/07 – juris Rn. 34). Der tatsächliche Beginn einer anderen Nutzung, die außerhalb der Variationsbreite der bisherigen Nutzungsart liegt und die erkennbar nicht nur vorübergehend ausgeübt werden soll, unterbricht den Zusammenhang und lässt den Bestandsschutz, der lediglich die Fortsetzung der bisherigen, einmal rechtmäßig ausgeübten Nutzung gewährleisten soll, entfallen (VG Freiburg, Urteil vom 08.11.2012 – 4 K 912/12 – juris Rn. 57).

In Anwendung dieser Maßstäbe hat sich der ursprünglich durch die Baugenehmigung vom 14.05.1954 vermittelte Bestandsschutz für die streitgegenständlichen Räumlichkeiten erledigt. Durch den Umbau der Räumlichkeiten und die Aufnahme einer neuen, nicht von der erteilten Baugenehmigung gedeckten Nutzung zu Wohnzwecken, die sich von der genehmigten gewerblichen Nutzung funktional unterscheidet, hat der Kläger schlüssig zu erkennen gegeben, dass er von der genehmigten Nutzung dauerhaft keinen Gebrauch mehr machen will. Der Endgültigkeit des Verzichtswillens steht der im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren geltend gemachte Vorbehalt des Klägers, die Räume eines Tages wieder einer gewerblichen Nutzung zuführen zu wollen, nicht entgegen. Nach den dargelegten Maßstäben ist für die Erklärung des Verzichts das nach außen erkennbare, schlüssige Verhalten, das auf einen Verzicht schließen lässt, ausreichend. Der allein innere Vorbehalt des Klägers, der – wie bereits oben dargelegt – nicht hinreichend nach außen getreten ist, setzt sich dagegen nicht durch.

2. Entgegen der Auffassung des Klägers lässt sich der geltend gemachte Anspruch auch nicht auf das gemeindliche Einvernehmen stützen, das die Beklagte seinerzeit zur Baugenehmigung erteilt haben soll und das nach Ansicht des Klägers eine öffentlich-rechtliche Willenserklärung sein soll, die die Beklagte auch für zukünftige Entscheidungen binde.

Ungeachtet der Frage, ob ein solches Einvernehmen seinerzeit erforderlich war und auch erteilt wurde, überzeugt die Argumentation des Klägers bereits deshalb nicht, weil sich der Erklärungsgehalt eines möglicherweise erteilten Einvernehmens allein auf baurechtliche Aspekte erstreckt haben könnte, nicht aber auf Fragen des Zweckentfremdungsrechts. Im Übrigen handelt es sich bei dem gemeindlichen Einvernehmen um ein reines Verwaltungsinternum ohne Außenwirkung (vgl. grundlegend: BVerwG, Urteil vom 25.10.1967 – IV C 129.65 – juris Rn. 11). Es stellt keinen Verwaltungsakt dar, der gegenüber dem betroffenen Bauantragsteller wirksam werden und Vertrauen begründen könnte (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17.03.2017 – OVG 10 N 7.17 – juris Rn. 7).

3. Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, im Hinblick auf eine abweichende Verwaltungspraxis der Beklagten in der Vergangenheit folge der geltend gemacht Anspruch auf Erteilung eines Negativattests aus Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung.

Normativer Anknüpfungspunkt der Rechtsfigur einer Selbstbindung der Verwaltung ist der allgemeine Gleichheitssatz, der es der Verwaltung gebietet, nicht im Einzelfall sachlich unbegründet von einer bisher geübten Praxis abzuweichen (vgl. Nußberger/Hey in: Sachs, Grundgesetz, 10. Auflage 2024, Art. 3 Rn. 118). Eine Selbstbindung der Verwaltung kommt folglich nur außerhalb des Bereichs gesetzlich strikt determinierter Entscheidungen, d. h. insbesondere bei Ermessens- oder Beurteilungsspielräumen, in Frage und kann sich zudem nur innerhalb einer rechtmäßigen Verwaltungspraxis entwickeln, denn der allgemeine Gleichheitssatz gewährleistet grundsätzlich keine „Gleichheit im Unrecht“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.07.2009 – 5 C 25.08 – juris Rn. 24: kein „Fehlerwiederholungsanspruch“; vgl. ferner Kischel in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Art. 3 Rn. 112).

Unter Berücksichtigung des Vorstehenden geht die Berufung des Klägers auf eine Selbstbindung der Verwaltung in zweierlei Hinsicht fehl: Zum einen handelt es sich bei der hier streitgegenständlichen Anspruchsnorm des § 10 ZES um eine gebundene Entscheidung, die der Beklagten ein Ermessen nicht einräumt. Bereits aus diesem Grunde kann er sich nicht auf den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung stützen. Der Umstand, dass die Tatbestandsvoraussetzung des „wesentlichen Bauaufwands“ ausfüllungsbedürftig ist, ändert hieran nichts. Es handelt sich dabei um einen gerichtlich voll überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff, der durch die Rechtsprechung näher zu konkretisieren ist. Zum anderen gewährt auch der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung keinen „Fehlerwiederholungsanspruch“. Selbst wenn also – was hier keiner näheren Aufklärung bedarf – die Beklagte in der Vergangenheit in den vom Kläger angeführten Verfahren ein Negativattest ohne Prüfung des Merkmals des „wesentlichen Bauaufwands“ erteilt hätte, könnte der Kläger daraus keinen Anspruch herleiten, dass die Beklagte die Prüfung dieser Voraussetzung in anderen, auf Erteilung eines Negativattests gerichteten Verfahren – wie auch dem vorliegenden – nunmehr weiterhin außer Acht lässt. Insoweit muss der Gleichheitssatz gegenüber der Gesetzesbindung der Verwaltung zurücktreten.

4. Schließlich vermag der Kläger auch mit dem Vorbringen zur Gefährdung seiner wirtschaftlichen Existenz bzw. der fehlenden Erhaltungswürdigkeit des streitgegenständlichen Wohnraums keinen Anspruch auf Erteilung eines Negativattestes zu begründen.

Der Kläger verkennt, dass § 6 Abs. 2 ZES, auf den er sich der Sache nach beruft, allein Regelbeispiele für schutzwürdige private Interessen enthält („schutzwürdige private Interessen sind insbesondere…“). Die Regelung knüpft an § 5 Abs. 2 ZES an, der den Genehmigungstatbestand enthält. Danach ist eine Genehmigung auf Antrag zu erteilen, wenn vorrangige öffentliche Belange oder schutzwürdige private Interessen das Interesse an der Erhaltung des betroffenen Wohnraums überwiegen. Selbst wenn das Regelbeispiel der Existenzgefährdung im Fall des Klägers erfüllt wäre – was im Übrigen nicht einmal ansatzweise hinreichend substantiiert dargetan ist –, könnte dies nicht zu der im vorliegenden Verfahren begehrten Feststellung der Genehmigungsfreiheit in Gestalt eines Negativattests führen, sondern allein zu einer Genehmigung, die hier nicht streitgegenständlich ist.

B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe des § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO, aus denen die Berufung vom Verwaltungsgericht zuzulassen wäre, sind nicht gegeben.

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